Otonomi Daerah di tengah Arus Resentralisasi
Surabaya, Nawacita | Seperempat abad setelah reformasi 1998, otonomi daerah kembali berada di persimpangan jalan. Desentralisasi yang dahulu dipandang sebagai jawaban atas sentralisme Orde Baru kini menghadapi arus baru: resentralisasi kewenangan dan fiskal. Di tengah berbagai slogan penguatan daerah, praktik hubungan pusat-daerah justru menunjukkan kecenderungan penguatan kontrol pemerintah pusat atas daerah.
Peringatan Hari Otonomi Daerah beberapa waktu lalu sebenarnya memperlihatkan paradoks tersebut. Pemerintah memberikan penghargaan kepada sejumlah kepala daerah yang dinilai inovatif dan berhasil meningkatkan pendapatan daerah. Namun, pada saat yang sama, pemerintah pusat justru mengurangi ruang fiskal daerah melalui pemangkasan Transfer ke Daerah (TKD) dan penarikan kembali sejumlah kewenangan strategis.
Fenomena ini menunjukkan bahwa otonomi daerah di Indonesia tidak lagi semata-mata persoalan hukum administrasi pemerintahan, melainkan telah menjadi persoalan sosial, politik, dan ekonomi. Pendekatan socio-legal penting digunakan untuk melihat bagaimana hukum mengenai otonomi daerah bekerja dalam realitas sosial masyarakat dan relasi kekuasaan pusat-daerah.
Secara normatif, Pasal 18 UUD 1945 menegaskan bahwa daerah diberikan kewenangan untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Semangat desentralisasi kemudian diperkuat melalui reformasi hukum pasca-1998, terutama melalui lahirnya UU Pemerintahan Daerah dan desentralisasi fiskal.
Namun dalam praktiknya, relasi pusat-daerah mengalami perubahan signifikan dalam beberapa tahun terakhir. Melalui berbagai regulasi strategis, terutama pasca berlakunya UU Cipta Kerja, sejumlah kewenangan daerah kembali ditarik ke pusat, khususnya di bidang perizinan, investasi, kehutanan, pertambangan, dan tata ruang
Pemerintah pusat beralasan bahwa sentralisasi diperlukan untuk mempercepat investasi dan mengurangi tumpang tindih birokrasi. Akan tetapi, dari perspektif daerah, kebijakan tersebut justru mempersempit ruang pengambilan keputusan lokal.
Gejala resentralisasi itu semakin terasa ketika aspek fiskal daerah juga mulai dikendalikan secara ketat dari pusat. Dalam RAPBN 2026, alokasi TKD sempat direncanakan turun drastis menjadi Rp650 triliun dari sebelumnya sekitar Rp864 triliun pada 2025. Meskipun kemudian dinaikkan menjadi Rp693 triliun setelah mendapat kritik dari DPR dan pemerintah daerah, angka tersebut tetap lebih rendah dibandingkan tahun sebelumnya.
Penurunan TKD tersebut menjadi persoalan serius karena sebagian besar pemerintah daerah di Indonesia masih sangat bergantung pada transfer pusat. Data Kemendagri menunjukkan sekitar 90 persen daerah memiliki kapasitas fiskal lemah. Bahkan, hanya sedikit kabupaten dan kota yang benar-benar mandiri secara fiskal. Dalam banyak kasus, PAD hanya berada pada kisaran 15 persen dari total APBD.
Kondisi tersebut memperlihatkan bahwa desentralisasi fiskal selama ini belum berhasil menciptakan kemandirian daerah. Yang terjadi justru fenomena “flypaper effect”, yakni daerah menjadi terlalu bergantung pada dana transfer pusat dibanding menggali sumber pendapatan sendiri.
Guru Besar Fisipol UGM Wahyudi Kumorotomo menyebut bahwa desentralisasi fiskal sejak 2001 gagal memperkuat kemandirian daerah karena banyak pemerintah daerah lebih memilih mengandalkan dana perimbangan dibanding mengembangkan kapasitas ekonomi lokal.
Dalam perspektif socio-legal, problem tersebut tidak bisa hanya dipahami sebagai kelemahan administratif daerah. Ketergantungan fiskal juga merupakan konsekuensi dari desain hubungan kekuasaan yang sejak awal belum sepenuhnya memberikan ruang ekonomi yang adil bagi daerah. Pemerintah daerah dibebani tanggung jawab besar dalam pelayanan publik, tetapi kewenangan fiskalnya terbatas. Ketika transfer pusat dikurangi, daerah berada dalam posisi dilematis: menaikkan pajak daerah berisiko menimbulkan resistensi sosial, sementara pemotongan belanja dapat mengganggu pelayanan publik.
Di sejumlah daerah, situasi itu mulai terasa. Pemerintah daerah terpaksa melakukan efisiensi ekstrem, mulai dari pemangkasan tunjangan ASN hingga penundaan proyek pembangunan. Beberapa daerah bahkan mulai mengkaji kenaikan pajak dan retribusi untuk menutup kekurangan anggaran. Jika tidak dikelola secara hati-hati, kebijakan tersebut dapat memunculkan ketegangan sosial di masyarakat.
Meski demikian, tekanan fiskal juga memunculkan sisi positif berupa lahirnya inovasi daerah. Sejumlah pemerintah daerah mulai mencari model pembiayaan alternatif melalui Kerja Sama Pemerintah dan Badan Usaha (KPBU), obligasi daerah, crowdfunding, hingga optimalisasi aset daerah. Kota Semarang, Samarinda, Bogor, dan Madiun menjadi contoh bagaimana keterbatasan APBD mendorong kreativitas pembiayaan pembangunan.
Inovasi tersebut menunjukkan bahwa hukum tidak bekerja dalam ruang hampa. Regulasi otonomi daerah berinteraksi dengan tekanan ekonomi, budaya birokrasi, kapasitas kepemimpinan, dan dinamika sosial masyarakat. Kepala daerah yang inovatif mampu membaca celah kebijakan untuk tetap menjalankan pembangunan di tengah keterbatasan fiskal. Sebaliknya, daerah yang birokratis dan bergantung pada pusat akan semakin tertinggal.
Persoalan mendasar yang perlu dijawab adalah: ke mana arah otonomi daerah Indonesia ke depan? Apakah desentralisasi tetap dipertahankan sebagai instrumen demokrasi lokal dan pemerataan pembangunan, atau justru bergerak menuju model pemerintahan yang kembali tersentralisasi?
Pemerintah pusat memang memiliki alasan untuk melakukan harmonisasi kebijakan nasional dan menjaga stabilitas fiskal. Namun, resentralisasi yang terlalu jauh berpotensi menghilangkan esensi otonomi daerah sebagai sarana demokratisasi dan pemberdayaan lokal. Daerah akhirnya hanya menjadi pelaksana kebijakan pusat tanpa memiliki ruang yang cukup untuk menentukan prioritas pembangunan sesuai kebutuhan masyarakatnya sendiri.
Karena itu, evaluasi otonomi daerah tidak cukup dilakukan melalui pendekatan legal-formal semata. Yang dibutuhkan adalah pembenahan hubungan pusat-daerah secara substantif. Pemerintah pusat perlu memperkuat kapasitas fiskal daerah, memperluas ruang inovasi lokal, dan menciptakan mekanisme pengawasan yang sehat tanpa mematikan otonomi. Di sisi lain, pemerintah daerah juga harus membangun tata kelola yang transparan, akuntabel, dan produktif agar tidak terus-menerus bergantung pada pusat.
Otonomi daerah pada akhirnya bukan sekadar soal pembagian kewenangan administratif, melainkan soal kepercayaan politik kepada daerah untuk mengelola masa depannya sendiri. Jika resentralisasi terus berlangsung tanpa keseimbangan, maka cita-cita reformasi untuk mendekatkan negara kepada rakyat melalui pemerintahan daerah yang kuat perlahan akan kehilangan maknanya.
Dr. Bambang Ariyanto, S.H, M.H
(Direktur Eksekutif Forum Masyarakat Cinta Damai (Formacida) Jatim dan Dosen Hukum Tata Negara FH. Universitas Hang Tuah)
